张  江

从高检院通报的情况看，全国检察机关2019年检察人员利用检察权违纪违法727人，违反政治纪律22人，违反组织纪律80人，违反廉洁纪律84人，群众纪律12人，工作纪律292人，生活纪律73人。被查处的1036检察人员当中第一种形态的161人，第二种形态的594人，第三种形态的227人，第四种形态的54人。这些人当中被纪委监委审查调查的占比89%。江西省检察机关2019年被追责的有59人。从中我们看到被追责的检察人员当中没有涉及具有《中华人民共和国检察官法》第四十九条规定情形作出惩戒决定的情形。由于没有掌握具体的数据，无法对其中有多少案件需要作出惩戒决定作出准确判断，不可否认的是其中必定存在违反检察职责，符合《中华人民共和国检察官法》第四十九条规定，需要人民检察院依照有关规定作出是否予以惩戒的决定并给予相应处理的情形。但现实状况是2019年这些案件当中移送江西省法官、检察官惩戒委员会审查的0件。江西省检察机关2019年作出惩戒决定的0件。于是就产生了我今天要汇报的问题，产生问题的原因是多方面的，法官检察官惩戒与纪检监察职能的边界不清，惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制不畅通是一个需要重视的原因。

2019年7月19日，在政法领域全面深化改革推进会上，中共中央政治局委员、中央政法委书记郭声琨对开展惩戒工作提出了明确的工作要求。郭声琨书记强调要强化惩戒问责，明确法官检察官惩戒与纪检监察职能的边界，理顺惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制，建立程序严格、保障有力、处罚慎重的法官检察官惩戒制度，确保错案责任倒查问责机制落到实处。针对这个要求我作了以下思考：

思考一：纪检监察调查程序与检察官惩戒审查程序衔接的困境与冲突

法官、检察官惩戒制度是司法责任制改革的重要制度设计，是司法错案倒查问责机制的重要组成部分，也是维护人民检察院依法独立行使检察权的保障制度之一。在该制度设计之初是确立了纪检监察调查程序的，检察官惩戒事项调查、提出、审议、决定等程序主体间的关系是明确的，纪检监察部门承担了具体的调查核实工作。2015年9月颁布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第42条规定：人民检察院纪检监察机构受理对检察人员在司法办案工作中违纪违法行为和司法过错行为的检举控告，并进行调查核实。第43条规定：人民检察院纪检监察机构经调查后认为应当追究检察官故意违反法律法规这人或重大过失责任的，应当报请检察长决定后，移送省、自治区、直辖市检察官惩戒委员会审议。当时的纪检监察部门是检察机关的内设机构，开展的监督工作是检察机关内部监督管理工作的一部分，属于内部监督。

在2017年党中央作出深化国家监察体制改革决定后，成立专门监察委员会，并进一步实行派驻监督改革，对各级检察机关进行派驻监督，相应的纪检监察职能转由派驻纪检监察组（室）承担，该机构依据党章党纪和《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国政务处分法》在各级监察委员会的领导下独立开展纪检监察工作，实现国家监察全面覆盖。基于此，高检院从加强内部监督与外部监督高效对接的角度出发，成立检务督察局，省市一级检察院也相应成立检务督察部，对检察官惩戒事项的调查核实转由内部检务督察部门承担。这就使原来比较完整的检察官惩戒程序设计出现了新的情况变化，对同一检察官违纪违法事项可能就会存在既被检务督察部门调查又被纪检监察机关和派驻纪检监察组（室）调查的情况，或者出现纪检监察机关单独调查不通知检察机关的情况。同时纪检监察调查的审查调查的内容和适用的程序规则并不仅局限于违反检察工作纪律和检察工作职责，审查调查的范围更宽泛，调查启动和处理也不需经检察长同意。使得检察机关获得检察官被查处情况往往是通过查处后的情况通报，而事后的情况通报使得检察机关较难知晓案件的全部的情况，检察机关在大多数情况下无法根据通报情况确定被追究责任的检察官是否具有需要惩戒的事由，也就无法及时提出惩戒审查的要求，最终形成司法错案追究程序空转，司法责任没有真正落实。因由于此，亟需理顺司法惩戒工作与纪检监察工作的内外部监督的关系。

思考二：检察官惩戒程序与纪检监察程序的衔接机制需要建立的几项制度

各级检察院在工作中发现检察官或其他工作人员涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的问题线索，依照有关法律和规定应当由纪检监察机关调查处置的，应当及时移送。这点已经在高检院最新的规定当中明确。需要进一步明确的是纪检监察机关依法以检察人员涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪进行调查的，对符合《检察官法》规定，认为需要法官、检察官惩戒委员会从专业角度提出审查意见应当移送同级人民检察院提请惩戒委员会审议，这既是内外监督紧密结合的内涵，同时保障检察权的依法独立行使，这样处置也符合新颁布的《政务处分法》的原则规定。惩戒委员会依据检察机关申请，通过审查形成专业的评定意见，并向当事检察官所属检察机关或上级检察机关提建议。检察机关根据惩戒建议作出惩戒决定：给予当事检察官惩戒处分，或提请人大免除检察官职务，或移交监察委员会处理。惩戒委员会的审理评定权并只是单纯的参考建议权，是按照“程序严格、保障有力、处罚慎重”要求作出的责任认定意见和惩戒建议，直接关系当事检察官权益，关系所审查的司法过错责任是否应由涉事检察官终身承担，最终可能产生一定法律结果的行为。因此，惩戒委员会在法官、检察官惩戒工作中有着重要的职能作用，不可或缺。但实务中存在司法惩戒与纪检监察调查审查相互衔接的程序、具体要求不明确，惩戒委员会专业作用发挥不明显的问题。建议：

1、建立健全案件线索移送机制。可以参考检察机关已经建立的应由纪检监察机关管辖的职务违法和职务犯罪问题线索，及时移送纪检监察机关的制度设计。纪检监察机关在信访举报、监督检查、审查调查、巡视巡察等工作中发现司法工作人员涉嫌违反检察工作纪律，需要给予司法惩戒的线索，甄别后移送检察机关。由于惩戒委员会设在省一级，纪检监察机关一般情况下同级移送，即移送涉事人员所在检察院。如果为异地调查或审查调查中发现多人涉及不同检察院的，可按照“先纵后横”的原则先报送上级纪检监察机关再分别移送。同时双向移送机制还应明确移送范围，包括区分检察官、检察辅助人员与其他行使公务的人员，移送主体和对象、移送时限、移送方式、保密要求等。

2、完善信息通报机制。纪检监察机关在审查调查中发现检察人员有需要追究司法责任的情形时，直接给予责任认定是不妥的，不符合《政务处分法》的相关规定，也与《检察官法》相冲突。纪检监察机关对于涉司法人员审查调查，涉及到甄别是否需要有关司法责任制认定的专业审查意见，可同步移送涉事检察院开展调查工作。受理的检察机关惩戒办应及时报惩戒委员会作专业性审查认定，提出意见。这样的工作程序更加妥当，相关涉事人员对其司法责任认定的复议申诉权得以行使，保障了对涉事人员最终作出的惩处决定的公平公正，也使得需惩戒的司法过错责任得到真正落实。

3、建立专门问题衔接会商机制。惩戒委员会惩戒审查是确保检察官依法独立公正行使职权，防止司法腐败、实现司法公正的必要途径，有助于推进检察官办案责任的真正落实，有助于推进检察机关全面从严治党主体责任落实落细。对于纪检监察机关审查调查的涉事检察官，即使调查结束作出相应处分，他们对所办案件的终身负责的司法要求仍然存在，所以违纪违法惩处后并不必然终止对错案的司法责任追究。对事后发现涉事检察官有关司法责任追究事项可能需要立案调查，检务督察部门仍应进行调查核实，在查明事实后形成调查报告，经检察长审批层报惩戒办审查，这一情形检察机关应当向纪检监察机关通报工作情况，听取意见。如果检务督察部门和纪检监察机关对同一人员分别同时进行调查，应合并由纪检监察机关继续调查，纪检监察机关认为需要惩戒委员会提出专业性意见的，将相关情况核实后通过涉事人员所在检察机关移惩戒委员会，这期间纪检监察机关与检察院可以就具体问题进行会商，便于全面调查核实问题。

4、建立结果反馈机制。我国纪检监察机关监督是全覆盖监督，经惩戒委员会审查意见后，对检察人员作出的惩戒决定，不论涉事人员是否存在纪检监察机关监督调查事项，以及作出免予惩戒或不予惩戒决定的，都应将处理结果向同级纪检监察机关报告备案。 

思考三：惩戒审查程序与纪检监察调查程序权责明晰要求对检察官惩戒事项进一步明确细化

在司法惩戒调查事项与纪检监察调查事项有重合，检察工作自身结构性改革的新发展新情况下，明确检察官惩戒认定具体事项，包括对司法责任制的进一步完善，有利于区分司法惩戒调查与纪检监察调查的权责界限。

《中华人民共和国检察官法》规定“最高人民检察院和省、自治区、直辖市设立检察官惩戒委员会，负责从专业角度审查认定检察官是否存在故意或重大过失违反检察职责的行为”。《人民检察院检务督察工作条例》规定，检察官惩戒委员会的日常工作由检察院检务督察部门承担。表明独立于检察院的检察官惩戒委员会是审查认定检察官违法检察职责和司法责任的唯一专门主体，对检察官的司法过错责任进行判断，具体范围包括对违反法定职责追究和对错案责任追究的审查。根据《中华人民共和国监察法》第 11 条、第 34 条等的规定“监察委员会对所有行使公权力的公职人员履行监督、调查、处置职责。其中人民检察院等国家机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或者职务犯罪的问题线索，应当移送监察机关，由监察机关依法调查处置”，表明我国的监察体系对国家机关及公务员监察全覆盖。这样检察官惩戒制度与监察制度在对检察官违反职责行为的调查、认定、处理上存在一定程度的重合，造成这两项制度在管辖范围、被调查行为判断的标准以及处置等方面容易产生冲突，需要有效规制。

对被调查行为的判断标准统一应是司法惩戒与纪检监察有效衔接的前提条件。从现有规定看，司法惩戒启动情形之一是结果倒逼，主要在确认发生冤假错案，或出现犯罪嫌疑人、被告人逃跑或者死亡、伤残等情形发生后。问题线索受理和依职权发现也可能启动惩戒工作，如在流程监控、涉案财物监管等检察活动中发现，在检务督察执法督察、巡视巡察中发现等。可以看得出惩戒事项及线索处置都限于司法办案活动，《江西省法官、检察官惩戒委员会审议惩戒事项工作规则（试行）》第九条规定惩戒委员会不予受理的情形之一：提请审议的系法官、检察官与司法办案活动无关的其他违纪违法行为。随着检察工作的发展，检察机关司法办案活动外延有所扩大，从传统的刑事检察（含职务犯罪侦查）发展为四大检察并驾齐驱，这与成立惩戒委员会之初检察业务工作构成有了很大变化，不仅对刑事检察的司法责任追究事项需要进一步细化完善，还要对民事、行政检察和公益诉讼的司法责任建立起相应的司法责任追究制度，只有建立起较为完备具体的司法责任追究制度，才能使开展检察机关司法责任追究更能结合检察工作实际。纪检监察机关也才能在审查调查时依据统一权威的检察官司法责任追究条例规定，将司法责任追究事项一并纳入调查审查范围，使纪检监察机关更准确地甄别需要惩戒委员会专业审查意见的情形，使得司法惩戒与纪检监察审查调查有效衔接，实现权责明晰，促进内外部监督在司法系统形成监督闭环。

现行的《中华人民共和国检察官法》是在国家监察体制改革后的2019年4月23日修订的，现行的检察官惩戒相关章程和工作规则，除存在各省制定的规范性文件存在差异不相统一问题外，各省还存在没有及时根据新修订的《检察官法》修订惩戒规则的情况。同时《政务人员处分法》也已经颁布实施，相应的规则、程序也需要进行必要的调整。这些问题的存在使得纪检监察机关在调查审查过程中即使想对已经立案的检察人员开展是否违反检察工作职责调查审查，依据也不明确，规范文件也不够权威。因由于此，需要及时修订检察官惩戒委员会工作规则和细化惩戒事项。便利纪检监察机关在审查调查检察官违纪违法行为时援引、适用。